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第二次世界大战战史-第160部分
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第二章 从法国沦陷到罗斯福重新当选
罗斯福6月10日的政策声明，被许多评论家正确地理解为标志着美国同战争的关系中的一个新阶段。它表明美国迈出了第一步，从善意的中立转变到同那些仍然在抵抗轴心国侵略的国家站在一起，成为它们的一个非交战国盟友。它已经走上了这条路，以后自会慢慢地而且是必然地进入完全交战状态，还会使它不得不担任它至今力求避免担任的角色，即起主导作用的世界强国。
这些结果，事后可以看出是无可避免的，但在1940年夏天，大多数美国人对之还不十分了然。然而，他们确实感觉到美国有危险，必须迅速而彻底地重整军备。1940年5月和6月国会的行动，证明了举国上下都已承认有重整军备的需要。在这两个月中，国会和全国人民已经猛然觉醒，看出他们处境的危险。在某种程度上，美国政府和全国人民一样，也抱有安全的幻想。在德军席卷低地国家以前，它曾假定战争发展的方向将不外乎三者之一。结局可能是盟国胜利，或者双方僵持不下，通过谈判媾和。华盛顿政府曾经估计过的第三种可能性是，德国由于战争准备比较好，可能取得一些初期的胜利，但法国和英国，在马其诺防线和实力没有遭到损伤的英国舰队的保护下，将能坚持下去，直到受到美国工业的支援，能够扭转局势为止。因此美国政府假定，当西欧民主国家在军事上作出努力以阻止德意志第三帝国强行统治欧洲，从而构成轴心国对西半球的直接威胁时，美国毋须考虑直接参战，或采取非交战立场，更不需要进入交战状态。但从5月14日起，在华盛顿情况变得越来越清楚，自从战争爆发以来支配着美国政策和防务战略的这一假定是站不住脚的。德军在色当突破以后，欧洲战局的演变已经要求美国政府必须迅速改变计划和政策。美国政府在法国覆灭以前那几个星期乱纷纷的日子里所采取的行动，即在上一节里所谈到的罗斯福提交给国会的防务咨文，提出两洋海军计划以及运送武器到英国，这一切都说明了美国政策和防务战略中的新趋势和新行动。政府政策的主要宗旨——使美国为一切突然的事变作好准备，以及对反抗暴力者以非交战国的身份给予援助——已经由罗斯福在夏洛茨维尔说出。修订防务战略的计划，体现在1940年6月批准的关于扩大西半球防务的一项新的联合“陆海军作战计划虹4号”中。
为了实施这些政策，美国的武装部队和生产设备都需要大量增加。
1940年5月和6月间，罗斯福、陆海空三军以及新任命的国防顾问委员会拼命地研究美国面临的危险和因德国采用新的作战方法而有必要加以修订的各项计划。
德国在欧洲的闪电战，证明了飞机在现代战争中的重要性。总统在他5月16日致国会的咨文中和在后来的一些建议中，特别强调必须发展一支占压倒优势的强大的美国空军。他提出美国当时的飞机产量应增加二十倍，以便满足英国及其盟友的需要，并使美国自己的空军力量增加十倍。这就要求每年制造至少五万架战斗机，以及日后使美国的空军力量发展到至少有五万架飞机的战斗力。
飞机专家立即被召集到华盛顿，研究这项庞大计划的可能性以及它可能对美国工业的影响。1940年5月25日，柯蒂斯·赖特公司的副总经理T·R·赖特报告，五万架飞机的计划需要五年左右才能完成，并需要将飞机工业扩充大约百分之四百。赖特建议，鉴于需要大大扩充，此项计划应分三个阶段进行，可能第一阶段以海军空中力量五千架飞机和陆军空中力量两万架飞机为目标。
7月10日商妥的全部飞机计划是陆海军总共二万九千四百八十二架，其中将近四千架已经定了货。最后的交货日期预定为1942年7月1日。
1940年6月中旬由陆军部决定采用的经过修订的陆军计划，要求按照在二十一个月内充分动员一支四百万人的军队的规模进行生产。计划交给总统新任命的原料和工业生产顾问E·R·斯退丁纽斯和W·S·克努森，要他们根据工业生产能力对此项计划是否可行提出意见。克努森和斯退丁纽斯报告说，军火工业不可能扩充得这样快。于是决定集中力量在这个时期内装备一支二百万人的军队，一方面扩充生产设备以适应更多的要求。6月28日，白宫举行一次会议后，商定的计划要求如下：
（1）军需品中各项基本供应项目必须足以装备经过修订后的防御性动员计划的兵力（编制部队八十万人，外加预备部队四十万人），并保持这支军队处于战斗状态；（2）库存应急的（非商业性的）物品，足以装备一支增加到二百万人的地面部队，并保持其处于战斗状态；（3）制造各项设备，使生产能赶上军队以后每三个月再增加一百万人的速度；（4）制造飞机一万八千架（减去已经拨款的二千一百八十一架），并创造额外的生产能力，供陆军使用。
8月间马歇尔在参议院拨款委员会作证时，说这支地面部队——有“适当的空军并有海军支援”——是对北美和加勒比海地区防务的一种合理的最低限度的要求。他说，这支部队不足以“为我们在南美洲可能不得不做的事情提供力量”，但他也说不出最终可能需要什么样的力量，因为美国肩负着许多方面和在遥远地方的义务，以致必须考虑在广阔的范围内采取行动的可能性。
1940年7月10日，罗斯福要求国会再拨款约五十亿美元，以适应修订后的陆军和空军计划的需要，井执行业于6月18日提交国会的扩充海军的计划。
政府在说服美国人相信需要重整军备或者从国会取得必要的经费以满足重整军备的要求方面，没有遇到困难。对政府来说，要把这些“纸上的”军备变成实际的军舰和枪炮，却是一个困难得多的任务。和平时期的工业动员会引起巨大的困难，在法国沦陷和美国参战之间流逝的一年半中的情况证明了这一点。但是，如果美国准备毫不迟延地以战争的规模重整军备，那么很显然，就需要建立某种组织，使工业能适应防务计划的需要。至于什么类型的组织是可取的或者适宜的，则不是那么清楚。在两次大战之间的那些年中拟订的“军事工业动员计划”，曾设想了一个主要的应急机构——军用物资管理局——负责协调一切经济职能，并于宣布国家处于紧急状态之后立即成立。然而，很明显，即使总统一向愿意按照这些方针采取行动，在一个既不处于交战状态而多数人又仍然抱有孤立主义情绪的国家中，建立一个这种性质的机构，是非常不策略的。1939年8月成立军用物资委员会引起的种种反应，充分说明了这一点。
1939年8月危机期中成立了军用物资委员会，并暗示一旦国家处于紧急状态时，这个委员会将改为军用物资管理局，这件事曾引起许多批评。委员会建立的时候，消息灵通方面认为美国可能在六个星期内参战。在德苏协定签字以及日本因此受了挫折以后，美国卷入战争的危险减少了。眼前的危机已经消失，公众和罗斯福都不热中于成立军用物资管理局的计划。因此，当战争在欧洲开始时，罗斯福立即采取行动把控制权掌握在他自己手里。1939年9月8日，他宣告全国处于有限的紧急状态，同时又宣布总统办公室改组，规定“一旦国家出现紧急情况或有出现紧急情况的危险时，即应由总统决定设置适当的机构，实行紧急管理”。关于工业动员的组织计划，由军用物资委员会在1939年11月该委员会解散以前提交总统。构成此项计划的一些主张，大体上和罗斯福的主张是一致的；这个计划他以后实行了。例如，该委员会主张不要把权力集中于一个超级机构，并建议“设立少数几个机构，每个机构行使一项委托给它的战时权力，但规定各机构之间必须协调，只有在彼此之间意见不一致时，才把问题提交给总统作出决定”。该委员会建议，一些主要的计划，暂时应该在陆海军军需委员会的主持下，由政府的其他部门合作，予以推行。
1940年夏初，由于需要大幅度增加生产，罗斯福首先采取了一些尝试性的工业动员步骤。5月25日成立了紧急战备局，作为总统办公室的一种代理机构。5月28日，罗斯福宣布重新建立一个国防顾问委员会，附属于国防会议。根据1917年制定的立法，国防会议仍然作为一个内阁委员会而存在，总统可以放手把他认为合适的任何任务交给该委员会负责。同时宣布顾问委员会的七名委员名单及职权范围，新任命的紧急战备局的联络官被指定为该委员会的秘书。
形式上，国防顾问委员会是国防会议的咨询机构。国防会议由六名内阁成员组成，“为国家的安全和福利而协调工业和物资”；可是，实际上，由于国防会议暂时不出面活动，该委员会就成为总统的咨询机构。该委员会不设主席（除了总统本人），并不作为一个机构行使职权。“顾问”们各自对总统负责（通过紧急战备局），就各自专职范围内的问题提供意见。这个组织后来又得到扩充，6月27日唐纳德·M·纳尔逊被任命为国防采购协调委员，10月21日在国防顾问委员会下面设置了一个“优先配给局”，由纳尔逊任局长；该局应与陆海军军需委员会的优先配给小组委员会合作。各方商定，这样建立起来的一些防务机构，在它们的计划和行动中，应把英国、中国以及已对侵略国进行军事抵抗的其他国家的军事需要考虑在内。
从政府的观点来看，国防顾问委员会比拟议中的其他组织具有很多优点。因为它已经由法令规定，所以罗斯福不需要请国会通过立法就可以设立。在法律上，它仅仅是一个没有行政权力的顾问小组，一开始不至于会犯什么重大错误而使以后难以纠正。既然法令没有规定要为这个委员会设一名主席，罗斯福就无须在大选的年头做这种招人嫉妒的工作，去物色一个适当的人选；并且，他作为总统兼总司令，可以把对防务的控制权掌握在他自己手里。
和平时期的工业动员是一个困难问题：罗斯福必须谨慎行事，以便保持政府各部之间以及企业和劳工之间的融洽无间，它们对于各自的本位利益都是非常重视，唯恐丧失的。再则，即将到来的大选使得他有必要避免同任何一部分美国人不和。共和党人和企业家们担心政府里的新政派也许会利用紧急状态在整个工业范围内实行一种计划经济。另一方面，很多人说，征兵入伍而不同时强迫工业提供必要的武器，这是不公平的。关于“征用”工业的争论，在对“征兵制法案”进行辩论中达到严重关头，这时候有人提出修正，使陆军部和海军部两部的部长有权强迫不听话的厂商就范。最后通过的选兵法令有一条（第九节）规定，上述两部有权征用工厂，如果它拒绝优先生产政府定货或者拒绝按上述两部规定的价格执行定货命令的话。总统下令，不征得国防顾问委员会的同意和意见，不得采取强制行动。
然而，这个委员会主要是由企业界人士组成的，它体会到取得企业界心甘情愿的合作是重要的。企业家自然不愿意花大笔钱去建造新工厂，因为非常时期一过，这类厂就会没有用。主要由于国防顾问委员会做了说服工作，国会才通过立法，暂停实施限制特别利润的1934年的文森…特拉梅尔法令，并在超额利润法案中附加了宽大的分期偿还条款，该法案于1940年10月8日通过，成为法令。此外，由政府出钱买下一些工厂，租给私营企业。又使制造商能够向银行或者向金融复兴公司取得贷款。
同时，确保劳工在防务计划方面合作，显然是同样重要的。任命西德尼·希尔曼主持国防顾问委员会劳工部，就是保证劳工的利益不被忽视。希尔曼的任务是设法做到有足够的熟练劳动力来满足防务计划的需要，同时要保持工业部门太平无事——这可不是件容易事，因为企业和劳工之间存在着紧张关系，同时有组织的劳工队伍本身也有分歧。为了实现这些目的，希尔曼在7月间成立了两个小组委员会。一个是劳力补给协调小组委员会，由政府有关就业和训练机构的代表组成；另一个是劳工政策顾问小组委员会，由美国劳工联合会、产业工会联合会和美国铁路员工协会这三大劳工组织的代表组成。对合用的劳工技术作了调查登记，并征用职业学校以进行短期训练。还开展了在工厂中进行培训的计划。10月间批准了一项九千一百万美元的特别拨款，作为训练计划的经费。
1940年还采取了步骤，准备必要的原料供应。7月2日通过一项立法，授权总统削减或者禁止输出“任何军事设备或者军火……或者为制造、修理或使用这种设备和军火所必需的机器、工具、原料或物品”。同一天，罗斯福宣布任命一位出口管制专员，并发出通告，明确规定某些货物和物资非持有政府特许证不得输出。实行对输出品的禁运是为了达到两个目的：除了保护防务计划必需的物资供应外，禁运也可以用作一种对其他国家施加经济压力的手段。随着战争的进展，禁运越来越被用作进行经济战的一种武器。
1939年6月7日通过的战略物资条例，为贮存物资的计划奠定了基础；这个计划现在已经扩大并且更加紧迫了。
不仅仅在生产领域里把防务计划变成现实产生了迟延和困难。为建立新的军队提供必要的人力也不是轻而易举的事。国会议员们热心于投票赞成拨出巨额款项供重整军备之用，但却不那么愿意冒招怨选民的风险，通过立法以确保他们投票赞成制造的武器有人来使用。总统5月间要求国会批准召集国民警卫队，国会没有同意，正可以说明国会不愿承担这个问题的责任。在和平时期征兵是一种激烈得多的办法，然而，要建立一支具有建议中的那样规模的军队，显然非采取这种办法不可。
罗斯福也不准备在这个问题上直接有所行动。由政府倡议的议案会受到国会的反对，国会总是唯恐失去它的权利。再则，在总统竞选运动即将开始以前，罗斯福也不切望承担提出一项征兵法案的责任。人们之所以设想他同意征兵的主张，也许是因为他任命亨利·L·史汀生为陆军部长，而史汀生是公开主张征兵的。史汀生在被邀请参加内阁的前一天，即6月18日，曾在耶鲁大学发表了一篇直率的演说，表示他坚信美国必须运用除了直接宣战以外的一切手段，来抵抗轴心国的侵略。他的抵抗计划包括实行普遍的强迫军事训练制度。
国会之所以提出一项征兵议案，主要是由于格伦维尔·克拉克和军训营协会会员们的倡议。5月间，该协会设置了一个全国应急委员会，由克拉克主持，提倡实行全国皆兵。由民主党参议员E·R·伯克和共和党众议员J·W·沃兹沃斯分别于6月20日和21日提出的征兵制法案初稿，就是由克拉克起草的。它得到陆军部的支持和罗斯福的默认。所提出的议案要求从十八岁到六十五岁的男子全部登记，其中从二十一岁到四十五岁的人应该受军事训练和服兵役，其他的人应从事国内防务。议案提出后，在全国引起一场激烈的辩论。各种意见超越了党派和地区的界线。许多新政派人士同那些顽固的孤立主义者一起站到了反对派的阵营里去。劳工大体上是反对这个议案的，而且，在这个问题上，对抗的两大劳工组织的领导人格林和刘易斯第一次意见一致。但是，这个议案受到某些有势力的工会的支持。
反对强迫服兵役的人争辩说，这是不民主和不合美国方式的，它具有法西斯主义气味，结果会使自由的人民“军事化”。他们又说时机不适当；不是太早便是太晚——后者的含义是假定英国即将溃败。许多人不愿放弃自愿的募兵制，他们认为这种制度还没有机会受到公正的考验。
史汀生、马歇尔和其他主张强迫服兵役的人都驳斥说，这些说法没有根据，他们坚决认为实行自愿募兵制度，不能及时地招募到足够的兵员。即使可能招满名额，自愿募兵制度还是不便进行选择并且不经济，结果会在产业界造成混乱。
就这项议案展开的辩论拖延了整个夏季，尽管马歇尔将军于8月5日警告说，在召集国民警卫队和实行强迫兵役方面如再迟延，就会严重妨害国家的防务计划。8月27日，国会同意了政府6月29日要求通过的立法。授权罗斯福召集国民警卫队在美国或者西半球服现役十二个月，但国会仍然对征兵制议案有所争论。罗斯福断定已经到了必须行使他的权力来直接支持此项议案的时候了。8月23日，他在记者招待会上表示同意马歇尔的警告，并且说他正在要求国会于最近两星期内通过此项议案。9月6日他再一次说，拖延正在严重地影响政府的重整军备计划。四天后，共和党总统候选人温德尔·威尔基也催促国会立即通过议案，实行征兵。
议案的最后文本于1940年9月14日经两院批准。规定从二十一岁到三十六岁的男子应全部登记。除了战时外，一次同时召集入伍的人数不得超过九十万，调度的范围限于西半球以及美国的海外领土和属地，包括菲律宾在内。对于征兵对象的选择有所规定，以便延期征集那些从事国家重要工作的人员。服役期限是入伍一年，退伍后编入预备役。两天后，罗斯福签署了此项法案并发布了一项关于在美国集中人力的公告。10月16日，年龄在二十一岁到三十六岁的男子共有一千六百多万人作了兵役登记。同时，设立了六千五百多处地方委员会，负责甄别和挑选征兵的对象。10月29日，在罗斯福的主持下举行了一次全国性的抽签，抽出号码以排定先后次序，然后顺序召集应征的人向征选委员会报到。
提出防务计划的人们原来希望征兵制法案不迟于8月1日就可通过，使新兵能在天气还温暖可以住帐篷的情况下开始训练。由于长期拖延，第一批应征士兵直到晚秋才召集。冬天就要来临，必须建造临时营房给这批新兵住宿，因此在1941年春天以前不可能大规模地开展训练。同时军需供应仍然十分短少，以致根据军事顾问们于1940年9月23日向罗斯福提出的一份可信的报告（斯特朗备忘录），当时陆军部要在战场上维持一支即使只有五万五千人的各个兵种均衡的部队，也会感到困难。尽管有这些困难和迟误，马歇尔将军还是报告说，到1941年7月，陆军已经增加八倍，拥有的兵力大约为一百四十万人。
直到1940年6月为止，美国政府批准的防务政策以及根据这些政策而制定的战略计划（例如，陆海军作战计划虹1…5号），除了维护门罗主义和美洲半球的防务以外，只是一般地为可能在远离本国的地区实际作战做准备，战场一面是西太平洋，另一面是欧洲和非洲。法国的沦陷以及美国担心英国可能战败或者向希特勒妥协求和，使得美国必须澄清自己的政策和战略。例如，1940年6月制定的“作战计划虹4号”，要求于必要时派遣美国陆、空、海军部队到南美洲的任何地方，如果那里可能受到轴心国的袭击，或者发生由轴心国支持的当地运动的颠覆行为。美国武装部队的负责领导人这时必须十分周密的考虑，如果他们不得不于最近的将来采取行动，他们采取行动的能力有多大。巴西提出希望美国于必要时给予援助的迫切要求后，在华盛顿促使参谋部于1940年6月12日提出一项备忘录，该备忘录于8月1日经总统批准。作为一种临时需要，拉丁美洲国家这时被分为紧急情况不同的四类，墨西哥和巴西最优先。陆军部参谋部面对着这一事实，即它暂时不能在巴西南部“突出”部分以南采取有效行动。经国会投票决定增加陆军和空军的实力，以及计划中的从太平洋抽调海军舰只，是为了尽可能快地（并不是希望多快就能多快）提供可能需要的额外部队，使美国当时的计划在海军和其他军种方面可以全部实现。这个计划假定轴心国针对南美的行动也许会在英国战败六个月后开始，或者在英德妥协媾和使轴心国家可以在大西洋放手行动以后。1940年5月，关于德国将攫取乌拉圭的传说引起了恐慌，结果美国于6月间派遣两艘驱逐舰到蒙得维的亚。
罗斯福在1940年5月16日第一次向国会提交的紧急防务咨文中，号召要保护整个美洲半球，使其不受非美洲国家的侵略、控制或者统治。一年多以前，他在1939年4月14日对泛美联盟的一次演说中宣告：“美洲的和平中……没有虚弱的性质。我们准备维持和平，竭尽全力保卫和平，以暴力对付暴力，如果有人企图颠覆我们的制度或者侵害我们集团中任何一个成员的独立。”在这两次讲话中，他都重申门罗主义的原则适用于整个西半球的防务，可是在1939年4月至1940年5月之间，世界形势发生了巨大的变化。1940年4月19日，阿根廷政府在德国入侵丹麦和挪威的刺激下，提议美洲各共和国应该从保持中立改变为处于非交战状态，以便它们自己
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