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第二次世界大战战史-第256部分
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生产部的成立制止了先前很普遍的，特别在工党议员中很普遍的，对政府经济政策的批评。他们先前争辩说，需要有全面统筹和集中的、均衡的生产计划，这不是由新的生产部所代替的那些统筹委员会所能办到的。在生产部成立后的那几个月里，英国的军需品和其他战时生产的确增加了，并且英美的经济部门之间也建立了程度较大的分工。在这项成就方面，生产部起了一定的作用。但是要夸大一体化与均衡的计划的实际成就，那是很容易的。由于1942年里一直持续着的战略上的不确定的状况，就不可能根据一个可靠的军事基础去制订长期的生产计划。此外，英美两国生产的分派受到偶然事件的影响——在为原料或制成品的一场争吵中取得成功或遭到失败——至少不亚于受到任何全面的、合理计划的影响。但是，当一切防御手段几乎都非常缺乏时，最最重要的就是要增加生产，而这一点却实现了。
同美国比较起来，英国的作战努力在1942年强度较大而管理方面则较为顺利。促成这一结果的有许多因素——特别是英国处于战争状态下的时间较长。此外，美国人在1942年面临的任务比英国人在1939年面临的任务更为重大。美国幅员的广大和工厂的复杂并不是全部的原因。英国政府管理经济的主要手段是对进口商品和船舶运输实行控制。但是在美国，政府对进口商品和船舶运输控制的同时，并没有对整个经济实行相应的控制。美国工业用的原料产生在本国境内的比例远比英国为大。结果，供应点太分散，总数不容易计算出来，而且按照单一的、集中的计划来进行分配，问题也复杂得多。在必须把原料输入美国经济中来的情况下，美国也对经济迅速地实行了控制，而其效果（如果要说的话）并不比英国政府那么广泛地实行的控制逊色多少。
1942年俄国的经济象美国的一样，为适应战时的情况而经历着痛苦，但是在其他方面几乎就没有多少相似之处。一个中央集权的经济计划组织在战争开始前十多年里就在俄国建立起来了。在战争爆发后的最初几个月里，成立了一些新的委员会来管理军需品计划的各个方面（例如，坦克工业人民委员部）；一个新的管理机构——国防委员会，负责对战时生产计划的完成实行“业务方面的控制”。但这些全是细节方面的变化。在接连几个五年计划期间发展起来的国家经济计划的主要原则，在战争年代里一直继续发挥作用。
俄国所面临的问题主要不是组织和控制的问题，而是实际生产的问题。德国对苏联西部领土的占领使苏联政府失去了接近本国最发达地区的通路。这些损失只是在经历了极大的困难后才弥补起来的。诚然，在1942年，这些损失还没有弥补起来。生产总额仍然比1940年要低得多，但是把工厂大规模改为兵工厂的作法使生产到1942年3月有可能相当于1940年的“战时产量”。但是1940年对苏联来说是一个和平年。直到1942年秋季，红军的物资供应才变得充实起来，使它每次可以展开不只是几星期的进攻行动。
就俄国人来说，转变为战时生产的问题，由于德国的入侵而造成必需作地理上的转移，弄得更加复杂了。乌拉尔地区、伏尔加地区，以及规模较小的外高加索、西伯利亚和中亚细亚地区，都成了不少新的战时工业的中心。许多工厂都从乌克兰、莫斯科或是列宁格勒成功地迁到了东部的新址，不过迁厂的过程并不是很容易的，常常要花较长的时间才能使一个工厂重新投入生产。一个特别困难的问题是，对迁移到苏联东部重新建立起来的工厂供给动力的问题。燃料的供给是一个密切有关而且几乎同样困难的问题。各种金属，尤其是铝，也严重地缺乏，就如人们在战时所会料想到的那样。
从官方的记载来看，俄国人在调节流往整个工业系统的原料方面究竟有多少麻烦是不清楚的。这是美国管理人员不得不应付的最为困难的问题，也是他们始终得不出一个全然满意的解决办法的问题。国家计划委员会主任尼古拉·沃兹涅先斯基在战争时期和战后都曾偶然提到俄国经济在战争时期所表现出来的明显的季节性波动。在冬季的那几个月里，由于原料和燃料运输的困难，生产减少了多达百分之十二。这一点表明原料的流通并不总是顺利的，但就连在夏季的那几个月里，由于原料和零件运送的不定期而一时停顿的生产线究竟有多少，却无法加以说明。
同英国，甚至同美国比较起来，俄国的战时经济是非常自给自足的。来自盟国的物资同俄国工业的总产量比较起来，是很小的。然而，租借物贷和互助物资的数量，甚至其价值，都无法十分恰当地说明它们对俄国的重要性。某些项目，例如橡胶和滚珠轴承对俄国生产都是关键性的，它们帮助俄国免除了严重的缺货，使俄国工厂的广大部门没有因此停顿下来。同样，运往俄国的制成的军需品也填补了国内生产的严重的空白点。
总的说来，俄国的战时经济保持着远比英国的战时经济程度为大的独立性。政治上的考虑和地理上的障碍促成了这一结果。另一个因素则是俄国的战时生产比较简单。海军的各项供应品都不是俄国自己生产的，几乎也没有制造雷达和其他电子设备供俄国陆军部队使用。俄国的坦克、大炮和火箭同世界上其他类型的一样精良。另一方面，俄国的飞机几乎全是短程的、战术性的飞机，不象英美空军用于战略性攻击的大型轰炸机那么复杂。俄国作战装备的这些限制所产生的实际影响是，它使生产大为简单化了，而比较简单的生产计划也使国家比较容易达到自给自足的地步。
最后一个因素，也是俄国作战努力中极其重要的一个因素，就是人民的极端刻苦耐劳和坚强不屈的精神。俄国人习惯于一种比英国人民或美国人民低得多的生活水平，所以能够容忍一种大为降低的民用供应，而对于西方国家来说可能是忍受不了的。相应地，工业总产量有较大的一部分也可以转充军事用途，为维恃较高的消费水平所必需的进口商品则可以不要，也的确不要了。
在红军士兵中同样厉行节约。战地部队得到的供应远比英国，尤其是美国提供给它们部队的供应接近于斯巴达人的水平。消费方面的直接节约由于运输方面和后方供应及行政人员方面的节约而增大了。红军总兵力中直接参加战斗的比例远比英美军队中的比例为高。由于俄国士兵愿意接受并能够容忍极端的困苦，俄国补给制度的经常不足并没有破坏部队的战斗力，象同样的中断和匮乏肯定就会影响到英国和美国的士兵那样。个人的贫困如果能同没有知识和技术上的无能分开的话，那就是一个国家可以拥有的最大的军事财富之一了。俄国在第二次世界大战中就接近于这种最为有利的情况。
俄国统计方面的缺陷，以及俄国社会和英美社会之间的总的差别，使得人们不可能对三国各方作战努力的强度和效力进行详细的比较。毫无疑问，战争给予俄国人的损害比给予两个西方国家任何一国的损害都大。俄国的生命和财产的损失比西方国家要严重得多，这种损失在1942年，即我们讨论到的这个时期，令人感觉尤其深切。俄国人的效率问题是个特别有趣的问题，但是这却是无法很有把握地加以回答的。1942年，劳动生产率在许多重要工业中都低于战前的水平。“战时工业和同它有关的工业”中的劳动力全受到军纪的约束并进行了强制性的超时劳动，妇女和儿童都被用财政上的或是其他的强制性手段大规模地弄到工业战线上去。因此，人们会料想到这种强制性的方法可能会降低劳动效率，但是当人们的斗志为爱国主义和对入侵的德国人的炽烈仇恨所支持时，是不可能产生那种结果会导致丧失效率的广泛的或严重的不满的。在英国，尽管不象俄国那样多地采用强制的方法，但是类似的强制并没有带来什么有害的影响，因为它是受到舆论支持的。这在俄国大既也是真实的。
阿卡迪亚会议的重要成果之一是，它为美国战时生产定下了大为扩张了目标。美国官员们特别在比弗布鲁克勋爵的怂恿下，几乎以巨大的数字开始考虑这些目标。1942年1月6日，罗斯福在一年一度向国会提出的国情咨文中宣布了他为1942年的美国经济所订出的一部分新的目标。他宣布已经向政府的相应部门下达命令，要它们采取步骤在1942年确保下列数量产品的生产：
六万架飞机
四万五千辆坦克
两万门高射炮
八百万吨商船
这些数字部分是根据起草“胜利规划”的那些人的估计，但是总统本人又亲自修订了这些数字，并且专断地把数字提高了。1942年，实际生产的各个项目的相应数字如下：
四万七千八百三十六架飞机
两万五千辆坦克
一万四千四百门高射炮
八百零九万吨商船 因此，除造船外，实际成就都大大落后于总统所宣布的目标。 造成这个明显的缺陷的一个原因是在那年之中生产规划有所更改。而且不止更改了一次，总统定下的整数很早便放弃了。无论如何，它们只包括了需要生产的各种各样军需品中的一小部分。不久就变得很明显，如果既没有船只将坦克运送到战场上去，又没有经过训练的人员去驾驶它们，那末生产出罗斯福所要求那么多的坦克将是愚蠢透顶的了。诚然，在各项最后产品之间保持生产的平衡，使它们适应于各项战略计划很可能提出的要求，以及最后以可能的最有效的方式在美国和各盟国之间分配这些产品，这些复杂的问题不久便同达到实际的生产目标这项简单的管理问题错综复杂地交织到了一起。
1942年的头几个月里，在华盛顿还没有任何人充分掌握住这种战时经济管理的全部复杂性。最初的推动力是要尽可能迅速地扩大生产。一切都很缺乏，一切都很需要。1942年1月13日，罗斯福把扩大生产的任务托付给了一个新机构——战时生产局。战时生产局和以前的机构有所不同，它由一个局长唐纳德·M·纳尔逊专门负责，纳尔逊有决定和执行的全权。战时生产局所取得的权力是相当广泛的，联邦政府所有部门都奉命在战时采购和生产的问题上必须遵照战时生产局的各种决定。然而，事实上，战时生产局不得不在构成美国政府的千头万绪、错综复杂的权限争端中小心谨慎地前进。陆军和海军特别不愿意由文职人员对他们的采购活动进行控制，他们还可以在总统面前提出控诉。结果，对经济的集中控制实际上并没有象原来批准的那么全面。
在战时生产局成立后的头六个月左右，有关的一切事项的基本目的就是增加战时生产。这意味着要把工厂大规模改为兵工厂，但在进行这种改变以前，工厂经理们必须获得订货单、说明书和合同。发出军需品订货单本身就是一个艰巨的任务，因为许多工厂以前都从未生产过军需品，许多工厂的经理也无法轻易地在华盛顿官场的迷宫里找到正确的途径。因此，需要和生产能力的相称不相称在很大程度上成了一件碰运气的事。
在最初签订战时生产合同的匆忙中，对全面的均衡和切实可行则不大注意或根本就没有注意。纳尔逊很早就同意把制订合同的权力交绐以前一直干着这项工作的陆海军军官的手里。直至1940年，军需品采购人面临到的限制是，国会拨款的不足。珍珠港事件发生后，国会作了大量的拨款，实际上把这一控制完全取消了。这时候，美国工业生产能力的实际限制代替金钱上的限制，妨碍了军需品采购官员们的活动。
美国各军种都没有用训练或组织采购机关来准备适应这种新局面。负责购买这种或那种军需品的各个办事处分头将订货单交给各工厂，根本不管其他的、补充的生产规划会遭到什么事。任何一个军事部门恰巧先找到一家工厂，事实上就可以优先购买它的产品。就整个经济来看，在1942年的头几个月里发出的订货比实际可以生产的要多得多。这种过程在生产方面造成了严重的缺乏平衡。例如，订购了大量小型武器的弹药，制造这种小型武器的新工厂也已开始在建造，这时人们才发现，如果这项规划实现了，那末这批弹药的供应就会大大超过任何紧急的需要。
战前的岁月里因袭下来的优先权制度已经表明完全不足以应付新的紧张局面了。安排优先权的权力分别掌握在战时生产局和陆海军军需品供应局的手里。不久，发交根据战时合同进行生产的工厂的优先权如此之多，以致这些优先权变得毫无意义了。当在流通中的一级优先权多得足以把现有的原料供应完全吸收去或不止是吸收去时，这个优先权制度就失去了意义。这几乎正是1942年的头六个月里所出现的情况。日本占领马来亚，使橡胶和锡变得很缺乏，而德国潜水艇成功地击沉了平时供应东海岸石油的油船这件事，使该地区的石油变得很缺乏，这使局面更形复杂化了。
所有这些平衡的失调所造成的实际结果是，在1942年秋天的那几个月里，美国军需品生产的增长率开始惊人地下降。不少人已经预见到发生的困难，也提出了解决这些困难的各种不同的建议。陆军后勤部的主要人物强烈地要求扩大他们对经济的控制，认为战时生产局的文职人员中有一批胆小鬼妨碍着他们生产计划的全面实现。反过来，纳尔逊和战时生产局的其他官员则批评陆军在经济上的天真幼稚，而且特别为军人们乐于削减掉的文职人员所要求的供应进行辩护。战时生产局和陆军之间的斗争在战争的年代里一直持续下去，而且不时爆发成惊人的公开争吵。
1942年间，试行了三种办法来补救美国战时经济的一片混乱。委派了一些“拥有特权的人物”去推动旨在解决橡胶和石油缺乏的主要发展。这个办法或许是应付一场危机的有效途径——无论如何，合成橡胶工厂建立起来，把石油输往东海岸的一条输油管也铺设了。但是这种特殊的组织，最后不过是对经济管理方面当时存在的混乱增加上另一个因素而已。这些困难的合理解决方法只能是通过一种广泛的全面的控制，把国家的生产能力用于被认为是最迫切的任务，而且在这样做的时候，不至于牺牲各项竞争规划之间必要的平衡。
建立这种全面控制的第一个尝试是一种相当生硬的手段。统计学家们指出，全部未完成的订货单根本超出了工厂在1942年间所能接下的数目。因此，经战时生产局提议，总统最后命令武装部队把他们的合同削减到据估计是在全国各工厂的生产能力范围内的一个金钱总值上。这个步骤本身并没有确保实际生产出来的产品之间的平衡，虽然通过取消一些边缘的计划，多少解除了一些加在全国生产能力上的压力。还需要实行其他的更为精确的控制才能确保下列要点：（1）根据全面的财政限制所拟定的生产规划不至于因为主要原料的缺乏而无法实现，（2）最终的产品将相当合理地适应于陆军、海军、租借办法和民间经济当时的需要。
建立这种控制的第一个尝试通称《生产条件计划》。它在珍珠港事件发生前就在自愿的基础上小规模地实行了。1942年6月10日，纳尔逊宣布，这一计划在1942年9月1日以后将对金属的消费者（除最小的消费者外）一概强制实行。这个计划要求作出繁重的统计和事务性的工作。每一家工厂都必须上报它所接下的订货和手头现有的原料，并按月估计未来的需要。同时，对全国的原料和半制成品的总供应量也作了估计。然后，还得使供求的这两项计划得到平衡。最后，对生产计划经严格检查后获得批准的制造商一概发给单据，使他们有权正规定的发货时间领取一定数量他们所需要的原料。
这个计划经过一定时间，或许可以产生很好的效果。然而，根据当时的情况，需要作出的计算和日常的文书工作这些错综复杂的事务竟然是应付不了的。充足的情报和老练的工作人员两者都很缺乏。此外，战时生产局内外还有一群反对这项计划的重要人物，他们敦促放弃这项计划。这个计划最初生效的时期正是军需品增长率缓慢下来的时候，这被看作是它的失败的一种约略的现成的征兆。个人的和官僚政治的野心与猜忌在很大程度上都卷进了这幅画面。最后，这个计划容易受到一种理论上的反对，因为它对于在各个申请人——陆军、海军、民用经济和租借法——之间系统地分配工业能力并没有作出直接的规定。
这些压力导致政府放弃了《生产条件计划》。接替它的就是所谓《原料管理计划》。这个新计划于1942年11月公布出来，但是在计划付诸实行之前，允许制造厂商和政府官员有一段时期去熟悉一下计划中的规定。结果，这项新计划到1943年6月才开始实行。因此，它不属于我们目前讨论之内，我们将在下文加以叙述。
尽管美国经济动员带来了一片混乱，但是当我们用任何标准来衡量它的（总统1月所定的目标除外），1942年的实际成就给人的印象却是极为深刻的。美国1941年“战时产量”的总值是一百八十五亿美元；1942年，相应的数字是四百六十六亿美元，增长差不多三倍。在1942年的总值中，生产的军需品的总值占三百二十五亿美元，战时建设——新工厂、军营等等——的费用占一百四十一亿美元，军需品产量的增加按比例说来比总产值的增加还要大，几乎超过1941年产量的四倍。
尽管取得了如此巨大的成就，但军事方面对装备和供应品的要求到1942年年底还是远远没有得到满足。在制定计划和控制的一级上仍然存在着两个没有解决的重要问题。其一是生产计划与战略协调的问题。1942年10月，成立了一个必需品联合小组，希望由此解决这一明显的缺陷。但是这个小组仅仅是一纸空文，这部分是由于各军种之间的猜忌，部分是因为参谋长们都极不愿意允许任何文职人员参预军事战略的秘密，部分还因为军事领袖们自己对盟国战略未来的方针仍然非常琢磨不定。
第二个未解决的，或者说得更确切点，未完全解决的问题是，把生产资源在盟国中进行有效的分配——按实际情况说，就是让英国、美国和加拿大之间进行分配。为了这项目的，丘吉尔和罗斯福在阿卡迪亚会议上一致同意成立三个联合委员会。1941年6月，在英国的生产大臣奥利佛·利特尔顿对华盛顿进行了一次访问以后，又成立了两个联合委员会。这些委员会将成为可以把英国和美国的经济努力联合成一个更大的、更有效的整体的主要手段。接下来，我们必须简括地叙述一下这些委员会究竟能够办成多少事。
1942年1月26日丘吉尔和罗斯福共同宣布成立联合军需品分配委员会、联合原料委员会和联合船舶调度委员会。如同联合参谋长委员会一样，“联合”这个词意味着国与国之间的合作。1942年6月9日，另外两个委员会——联合生产与资源委员会和联合粮食委员会——成立起来时，仍然使用了这个词。然而，授予这些委员会的权力并不一样，它们的活动范围和成效则更不一样。
总的说来，工作最有成效的委员会是联合原料委员会，它由两人（包括他们的工作人员）组成，一个代表英国供应部，另一个代表“美国政府”。该委员会设在华盛顿。根据原来的组织条例，该委员会的任务是制订计划，以便尽好、尽快地开发、发展和利用两国政府现有的原料。成立联合原料委员会的协定宣称，它的建议“应由两国政府的各个部门负责执行”。这样的措词意味着强制性的权力。如果该委员会坚持行使这种权力的话，那么很可能会产生一场激烈的权限方面的争论。可是事实上，联合原料委员会采取了依靠战时生产局和供应部（后来是生产部）在统计和其他方面提供援助的方针；它依靠劝说和辩论来使两国的行政管理人员相信，对供应不足的原料一定要共同使用。
诚然，联合原料委员会取得成功的一个重要因素是它在工作方面一贯谦虚谨慎。只有特别紧张的原料才引起了它的注意�
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