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第二次世界大战战史-第257部分
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诚然，联合原料委员会取得成功的一个重要因素是它在工作方面一贯谦虚谨慎。只有特别紧张的原料才引起了它的注意。每当这样的情况发生时，联合原料委员会就对英美两国能从世界各地取得的原料作一估计。根据这种情报，它采取了各种措施，使可以利用的物资能在两国政府之间进行最有效的分配。在有些情况下，它把一国的物资分配给另一国，例如，美国曾经按季度将铜分给英国。在其他情况下，两国间对可以获得的物资来源也以最公平合理的方式进行分派。因此，橡胶产地便在两国之间划分，在指定的地区内，每一政府享有排他性的收购权。
除了稀有原料的分配工作外，委员会还提出开发各个潜在的生产地区来增加物资供应的办法；它还提出以代用品或改变规格等办法来节省稀有的原料。此外，它还建议用各种方法来改变传统的贸易方式（例如，以纯磷代替磷酸盐岩运往英国），以便减轻对海运舱位的压力。
联合原料委员会的许多建议差不多总是被采纳的。这部分反映出委员会两位成员机智灵活的个性。或许，更为重要的因素是，英帝国和美国在原料供应方面或多或少是处于平等的地位。英国的殖民地和自治领有许多原料可以提供给美国以换取美国的原料。由于双方的交换几乎相等，每一方都易于认识到，联营的办法不仅可以而且的确绐盟国带来一般的利益，同时还给两国都带来一些好处。
就英美两国在共同经济努力的贡献来说，只有在原料问题上两国可以说是平等的。在其他方面，两国之间的关系则是单方面的——美国人供给，英国人承受。在这种情况下，美国人常常觉得难以理解，为什么他们应该放弃他们自己需要的东西。这种反复出现的紧张大大破坏了其他联合委员会的工作效果。美国人的否决权太露骨了，以致妨碍了共同的讨论和研究。英国人则总是落到了恳求者而不是合作者的地步。
英美两国之间关系的不正常于1942年间在船舶和军需品方面特别明显。船舶和军需品部极其缺乏；美国军事力量的建立和加强与英国代表所提出的要求直接发生了冲突，因为英国代表要求美国安排船只和军需品去支持他们的军队和平民。
在这种情况下。许多美国官员都坚定不移地把英国要求尊重盟国共同一致的原则的呼吁看作是诡辩，而英国代表则常常觉得美国人是鼠目寸光或固执自私。只有高级领导人员坚持要扩大互助的决心，才使基层人员之间的摩擦不致变得难以忍受。
关于军需品分配委员会问题，以及在阿卡迪亚会议上决定在试行的基础上设立该委员会的方式，上文已经谈过了。与联合原料委员会不同的是，军需品分配委员会分为两个分支机构，一个设在伦敦，负责分配英国的军需品，另一个设在华盛顿，负责分配美国的军需品。每个分支机构均由代表武装部队的美国和英国官员所组成，但都由一位文职主席来领导：在华盛顿是由哈里·霍普金斯负责，在伦敦是由比弗布鲁克勋爵（后来则由奥利弗·利特尔顿）负责。这个委员会只具有提供意见的权力，所有的建议最终还得由联合参谋长委员会予以批准。
军需品分配委员会是这样行使职能的。申请军需品首先要根据申请国所使用的武器是美式的，还是英式的，分别向华盛顿或伦敦提出（俄国的申请则是一个特殊的情况，它是按照议定书的规定，从英国获得什么项目，从美国获得什么项目）。由于英国的生产未能满足对它所提出的军需品要求，不足部分便向驻华盛顿的分支机构提出申请。实际上，关于军需品分配的主要争执最终是在华盛顿获得解决。
在1942年里，争取装备的斗争一直是十分激烈的。哈里·霍普金斯在防止对英国和其他盟国申请军需品不予重视方面，所起的作用是十分重要的。当军需品分配的争执达到特别剧烈的阶段时，霍普金斯总能立即从罗斯福那里得到权威性的裁决。结果美国陆海军将领们提出的有关急需装备的迫切要求好几次都遭到拒绝。可是如果没有这种驳回美国军方提出的要求的权力，英国、俄国和其他各盟国在1942年几乎就得完全依靠它们自己了。
从盟国的全面观点看来，华盛顿军需品分配委员会的英国成员和美国成员之间的根本冲突，是暂时利益和长远利益之间经常不断的冲突的一种形式。美国人急于要建立和训练一支强大的陆军和海军。英国人则试图说服他们的同僚同意这一点：当务之急是维持和充实正在各战区积极作战的部队的武器装备。事实上，也没有什么明确的原则可以依据。物资实在太缺乏了，经常有急需情况出现，这样势必打乱已经商定的任何长远计划。例如，自从英国于1942年夏天在利比亚吃了败仗以后，美国同意把一批谢尔曼坦克运到埃及去，尽管这些坦克原来是打算拨给即将完成训练的一个美国装甲师的。1942年间，军需品分配委员会在决定军需品分配时，与其说是依照预定的“战斗程序”和稳固的战略计划来安排，还不如说是根据这类紧急行动来决定的。
联合船舶调度委员会面临着盟国决策人员在1942年间最感棘手的问题。8月以前，商船的损失超过了新造的船只。虽然在1941年的最后一季度里，净增加吨数为七十三万八千吨载重量。但是1942年上半年所遭到的损失仍未得到弥补。1942年时，各盟国一开始共有四千四百三十九万吨载重量，到该年年底只剩下四千二百四十二万一千吨。英国在这方面的损失尤为严重。英国的生存危在旦夕。进口物资不但对作战而且对生存都是绝对必要的。由于英国船只的损失没有得到补充，它面临着特殊的困难，美国的船厂所建造的新船是置于战时船舶管理局的控制之下的，而英国船厂则集中于维修船只和建造海军军舰。
这些事实并未使英美在船舶方面的合作减少了困难。联合船舶调度委员会所起的影响实际上极小。成立该委员会的协定中规定：“只有华盛顿的相应的船舶管理机构和伦敦的战时运输大臣可以行使职权。”这一声明实际上否定同一文件开头所阐明的原则：“两国的航运力量应该予以统筹安排。”
联合船舶调度委员会分为两个对等的机构，每一首都均设有一个。但是同军需品分配委员会那样，为了同样的理由，许多重要的谈判都集中在华盛顿举行。1942年争论的主要问题是关于英国商船的前途。英国驻华盛顿联合船舶调度委员会的代表阿瑟·索尔特爵士坚称，新造的船只应当首先用来弥补损失。如果双方同意这一点的话，它将保证英国人把他们的商船保持在接近于现有的水平上。美国船舶运输当局并没有表示反对英国人的意见，但也没有表示采纳。甚至当美国的造船工业在1942年5月已经弥补了美国船舶的损失以后，这个问题仍然没有解决。
同时，英国的忧虑与日俱增。1943年的进口计划虽然已经削减到内阁认为可以实行的程度。但英国控制的船只仍然不能解决运输的问题。因此，丘吉尔在1942年11月致函罗斯福，要求美国人调拨足够的船只给英国弥补已经蒙受的（以及将要蒙受的）总数高达二百五十万吨载重量的损失。罗斯福并不同意把这么多船只拨交英国控制，但他的确同意这样一项原则：拨给英国一定数量美国建造的船只，以解决1943年英国最低进口计划的运输问题。然而，事情并没有就此结束。双方继续进行谈判（有时还争吵起来），一直谈到1943年6月，那时罗斯福才按照通称空船协定的规定，下令调拨大批船只供英国使用。
丘吉尔介入联合船舶调度委员会成员中间正在进行的谈判。使该委员会或多或少无法处理这一件事。英国内阁担心进口物资将下降到使英国经济再也不能维持的地步，这种可以理解的忧虑心情导致英国放弃英美在船舶方面真正联合调度的原则。他们开始谈判，结果成功地获得保证：美国将调拨给英国足够数量的船只，以保证它至少可以得到最低限度的粮食和原料。实际上，那时英国战时运输部和华盛顿的战时船舶管理局管理着两个独立的船队。英美两国资源方面的联合使用只限于这样一种情况：有时，一方向另一方租借一艘船供某一特定的航行或一系列航行之用。
1942年6月9日所成立的联合生产与资源委员会原先是被看作联合委员会结构的基石。它的目的是在原料委员会和军需品委员会之间促供一个环节，以便在国际性的规模上计划和协调生产的过程。英国在阿卡迪亚会议上提出了许多建议，其中之一就是要设立一个负有这种职责的委员会。但是，直至1941年夏天罗斯福才同意这一主张。战时生产局局长唐纳德·纳尔逊和生产大臣奥利弗·利特尔顿是这个联合委员会的两个成员，但实际上，该委员会是通过代表来行使职权的。1942年11月，加拿大代表作为第三个成员参加了政委员会，它的办公地点是华盛顿。
下达给联合生产与资源委员会的指示涉及范围很广。“联合生产与资源委员会应该：（一）将美国和联合王国的生产计划合成一个单一的总体计划，使其象联合参谋长委员会对该委员会指示的那样，适应于战时的战略需要，以及一切有关的生产因素。”然而，事实证明，安排这些任务比执行这些任务容易得多，同时还证明，要把一个国家生产计划合成一个整体并取得平衡是一桩困难的事。当联合生产与资源委员会成立起来时，美国还没有计划对国内的经济采取全面有效的管理措施。实际上，联合生产与资源委员会所起的作用之一是，协助将英国的经验应用于美国的行政管理问题上面。
英美两国经济的一体化工作只能做到大致可行的程度。部件不能达到标准化——甚至象螺距这样基本的问题——根本无法使两国的生产过程进行密切的配合。其次，到1942年仲夏，国家管理生产的行政机构已经牢牢地进行控制，它自然反对外来的控制，这一事实使联合生产与资源委员会原来接受的任务完全落空了。
在军需品生产问题上，各国在专门化方面确实已经有相当程度的发展，但是许多重要的决定几乎都是由两国政府直接协商后作出的，同联合生产与资源委员会完全无关。例如，加拿大承担建造反潜艇的小型护卫舰，这使英国船厂摆脱了这一任务，而英国则承担为驻扎在英国本土的美国部队提供兵营和其他设备。但在大多数情况下，这些协定总是朝相反的方面发展。美国人承担规模足以供给所有盟国的各种武器的生产。商船、运输机和原子弹是最显著和最重要的例子。
可是，既要发展这种国际生产专门化，又要不严重影响战后的经济前途和有关各国经济的平衡，对前者的发展程度就要有一个限制。这一问题对英国说来尤为迫切。英国代表曾不止一次竭力反对美国人提出的替英国人制造产品的建议。美国人建议英国应当完全停止生产坦克就是一个例子。他们强调说，美国的更有效力的生产线能够满足英美两国的需要。从严格的经济观点看来，美国人的建议是完全合理的。在美国，人力和其他资源可以更有效地得到使用。但是对英国说来，将熟练工人、有管理能力的人员和用于生产坦克的机器设备全部放掉，这种做法对战后英国诸如汽车之类的生产势必起一种破坏的作用。只要设想到战时英美两国在经济方面的互相依赖，一旦战后这种关系中断时英国将面临的局面，那末人们就不难理解为什么英国官员如此坚决地拒绝这一计划了。
实际上，联合生产与资源委员会的成就只限于提供统计和其他方面的调查资料，指出在联合经济中所发生妨碍生产的各种因素和浪费现象。1941年夏秋两季首次编制的、和胜利规划的安排有关的物资平衡表，一直由联合生产与资源委员会继续制订下去。盟国联合军需品生产，以及对未来生产的估计，也编入了平衡表内，再根据这些总数来估计将来的需要。这样做法常常可以说明物资的缺乏情况。有时也指出现在或将来物资的过剩情况。国家的生产计划可以而且常常就是根据这些数字作出一些调整。
联合生产与资源委员会的威信不是很高的。部分原因是它的工作是由代表们去执行的。另一原因是，分派给它的任务是如此紧要和复杂，以致无论是美国政府或是英国政府实际上都没有真正准备让这个委员会去行使名义上授予给它的权力。的确，这个委员会曾经提出过各种意见、警告和建议，有时还促使最高领导作出合理的决定。但是它从来没有以平等的地位向联合参谋部提出意见，虽然它的组织条例中名义上授予它与军事领导人同等的决定权和管理权。
实际上，联合生产与资源委员会主要是起着上诉法院那样的作用，英国政府可以向它提出有关经济政策的争端。作为联合生产与资源委员会的一名成员，英国是以一名合作者的姿态，而不是作为在美国人餐桌上求得一匙残羹剩饭的乞丐的姿态出现的。它在最高级行政管理方面是以一个和美国人具有同样的权利而不是以一名乞丐的身分去发表意见的。正因为如此，对英国人说来，该委员会具有特殊的价值。美国人则企图最大限度地降低这个委员会的作用和缩小它的范围，宁愿通过自己的经济管理渠道去采取行动。
和联合生产与资源委员会同时成立的第五个联合委员会是关于粮食生产和分配问题的。它由美国农业部长和英国驻美国的粮食代表团团长所组成，在华盛顿展开工作。英国和英美军队所需要的粮食就是通过联合粮食委员会向美国农业部提出申请的。只要美国粮食过剩，除运输一事外，其余的全不成大问题。1943年以前，联合粮食委员会的工作不是很重要的。
一般说来，这些联合委员会的权力和效能，同成立这些联合委员会的协定起草人所设想的相比，要小得多。它们起着一种促使英美两国了解对方观点的有效作用，而且在许多方面都能够让重要的意见引起国家有关部门负责人的重视。但是真正的权力和最后的决定权则仍然操在国家当局的手中，尽管关于原料以及生产资源的托管权似乎已经授给这些联合委员会了，这些联合委员会不是通过命令方式而是通过说服、协商、争辩和调整的方法来行使它们的职权。
租借法在美国国会获得通过时，正是许多美国人希望他们的国家不要成为一个积极的交战国的时候。因此当这一希望成为泡影时，对租借法的实行方法和原则进行修改是必要的，也是值得的。1942年间，这两项工作都做了。从英国和那些自治领那方面来说，租借法的原则通过所谓互助协定或逆租借法而扩大了，但英美两国和俄国的经济关系仍然象以前一样是以特别议定书为基础的。盟国之间交流的物资及劳务的数量从1941年的水平上急剧地上升。由于各方面显然已经获得了好处，而整个同盟的军事力量又增强到远远超过每一国单独防务力量的总和，这样的交流大大地巩固了同盟。
美国对珍珠港事件的第一个反应是禁止租借物资出口，这一行动在英国引起了很大的恐慌，可能在俄国也是如此，虽然没有任何记录可以表明这一点。等到美国陆军和海军当局检查了待运的物资，并且取回了某些据认为是美国防务上需要的物资时，租借物资的装运就立即恢复了。迟延的装运总量并不大。尽管遇到了这种阻碍，1941年12月间发运的租借物资数额比前几个月都大。
珍珠港事件发生后，美国国内对军需品的需要大为增加，这意味着租借物资的订货面临来自美国陆军和海军的激烈的争夺。一种结果是使传统的财产所有权变模糊了。有时，原来根据租借协定订好的项目制造出来时，却可能是美国军队更为迫切需要的，也有时发生相反的情况。既然出现了这样情况，就应该进行调拨。政府为了可以作出这种灵活的安排，采取了一些措施，这一点我们多少已经注意到了。军需品分配委员会和联合原料委员会从它们开始工作的那天起就一直在做这类调拨的工作。
珍珠港事件发生后，国会不再拨出直接用于租借物资的款项了。可是国会批准可以使用原来拨给美国三军的一部分经费作为购买租借物资的费用。这就等于在财政方面承认租借法和国内军备计划的一体化，军需品分配委员会实际上在这方面已行使了权力。因此租借物资管理局的财政职责变成只是把供应给各盟国的物资价值加起来，定期向国会汇报。
租借物资管理局是美国政府的一个部门，盟国申请物资供应就首先要向它提出。在美国看来，它的主要职责是查明这些申请是否有充分理由，就是说，申请国家没有能力以美元来支付，所要求的物资的确是急需的，以及这些物资对战争的进展将有直接贡献。这种审查工作需要统计资料和其他方面的情报，以便确定所提的申请是否合理。有时，英国官员对由此而来的美国人的监督和干涉深感烦恼。
等租借物资管理局查明某一申请是否合乎规定以后，实际的采购任务就交给美国政府的这个或那个部门，然后在适当时期，如果当时没有发生什么干扰的话，这批货物就运送到美国的一个港口。租借物资管理局有责任尽力协助盟国获得所需的物资，并与安排物资分配优先权和分配现有物资的各种委员会进行争辩。然而，英国和俄国为了本国的利益总是要同那些管理生产的美国官员和工作人员直接展开争辩。
租借物资管理局工作的另一个重要方面是：它在美国公众特别是在国会面前表示拥护盟国的事业。1942年，当军需品极为缺乏时，美国人特别容易认为，对他们自己需要的物资，他们应该享有绝对的优先权。租借物资管理局向国会呈递的报告中，部分就是反对这种心情的。这些报告非常仔细地着重指出美国从租借计划中可以获得的利益。
租借法规定，美国从租借物资的供应中“应得的利益可以用实物或财产来支付，也可以是总统所满意的任何其他直接或间接的利益”。美国为了进一步明确它将从租借物资供应中获得的利益，几乎立即开始同英国进行谈判。这些谈判由国务院进行。国务院官员提出的主要目标是，作为租借物资的交换条件，英国应当同意在战争结束后放弃英帝国的特惠贸易。较为自由的国际贸易一直是科德尔·赫尔的政冶信念中一个基本要素。他把繁荣的国际贸易看作是国与国之间持久和平不可缺少的先决条件。他认为，作为国务卿，他的使命至少是要拆除国与国之间的贸易障碍。
因此，对他来说，与英国磋商租借总协定似乎是一个绝好的机会。1941年7月，国务院起草了一个协定，要求英国在战后实行自由贸易的政策，但这一提议遭到了英国的反对。在阿卡迪亚会议上，赫尔把这问题提交给丘吉尔，但首相也回避开，说他正忙于别的事情。经过第二次催促以后，丘吉尔坦率地重申，他永远不会放弃英帝国的特惠。但赫尔仍然坚持，结果经罗斯福打了一份电报去以后，英国内阁终于作出让步，同意了美国的建议。
因此，租借总协定于1941年2月23日签订了。这个文件只是初步的。关于美国将获得的利益问题则延缓到战后再决定。然而在这个问题未解决之前，该协定却规定了关于租借法的实施和租借物资结算方面的一系列的原则。协定的条款中有三条是特别重要的。
第二条 联合王国政府将继续对美国的防御及其加强方面作出贡献，并将提供它所能供应的物品、劳务、设备或情报等。 这就第一次正式承认了逆租借办法。实际上，英国已经将若干设备和军需品转让给美国，对此它并未要求美国付款。这一条（以及第六条）载明这项办法以后将进一步实行，两国政府间由此产生的债务问题将延至战争结束以后再解决。
第五条
联合王国政府在当前的紧急状态结束后，将按照总统的决定，归还美国根据这一协定转让的未被毁坏、丧失和消耗的防御物资，以及他认为在保卫美国和保卫西半球方面有用的，或在其他方面对美国有用的防御物资。
这一条确定了租借协定中的出借部分。就物资的归还而论，当时普遍认为，这些军需品即使是归还的话，对美国人也没有什么用处。倒是另一个因素——承认在战争中消耗了的东西是无法归还的——是有意义的。关于租借法，罗斯福的一个主要看法是，一定要防止第一次世界大战时期盟国之间财政往来所带来的那种战时债务，因为它损害了战后盟国之间的关系。上述条款中相当隐晦的措词是特地为了减轻英国人的负担而写下的，不然的话，他们将负下巨额的债款。
第七条
在最终确定提供给美利坚合众国的利益时……条件不应成为两国贸易的负担。……为此，它们应包含一致同意的条款……目的是通过适当的�
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