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第二次世界大战战史-第452部分
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全会远东委员会是一个有影响的重要机构。直到第一次南京会议（1946年6月7日）为止，它的事务主要是讨论总署关于当前工作的双月报告，讨论官方或专家派遣团的考察报告。在它转移到中国之后，它成为决定总署远东政策的一股力量……它特别讨论了下述问题……如难民工作的规模，需要更多的当地通货的情况，以及救济物资在某个国家内分配不均的情况。1947年是远东委员会、也是联总在中国的活动遭到很大干扰的极为困难的一年，因为内战扩大，运输困难，通货膨胀日益加剧，迫使这个地区委员会的活动超出了它的咨询职责范围。
第三节 联总行政部门的人员和组织
（一）工作人员的聘用
联总的工作人员在1946年6月份达到最高峰，当时有第一类人员一万二千八百八十九人，第二类九千九百六十二人，第三类一千三百九十八人（总共将近二万五千人）。在第一类工作人员中，男性占百分之五十八，女性占百分之四十二；就国籍而论，美国占百分之三十五，英国占百分之三十四，其他欧洲国家占百分之二十二，英国自治领占百分之七，中美洲和南美洲占百分之一，其他国家占百分之一。在全部工作人员中，总部聘用了一千八百二十三人，欧洲地区署聘用了一千六百零一人，中国署聘用了一千二百十四人，德国的难民救济署聘用了五千一百九十一人，欧洲地区各个派遣团聘用了二千五百十九人。
第一类雇员“根据国际就业条件和规定有可能在本国或外国服务”；第二类雇员在当地聘用，只在受聘国服务，不受总署关于国际就业条件和规定的约束；第三类雇员是志愿机构的工作人员，总署不付给薪金。
这些工作人员构成了一个国际性的文官体系，保证决不“因性别、种族、国籍或信仰”等而有所歧视。“聘用国际性的工作人员班子或许是总署所遇到的最重要而又最困难的大问题。”在联总开始聘用工作人员之前，欧洲的战事已进行了四年，美国也已参战两年。因此，合格的人员几乎早已被某些政府部门吸收去了。
一直到1945年5月欧洲战事获得胜利后，情况才较为好转：随着复员的开始，离开武装部队的男女兵员愈来愈多了，从军事工业中出来的人也有了，劳动市场上劳动力的供应总的来说是松动得多了。幸运的是，总署直到此时才开始感到迫切需要人员，从事欧洲的难民救济工作。联总在这方面的活动中所雇用的人员最多。
联总先在美国开始聘用人员，主要是从政府机构中招聘。应聘的人很多。“总署的实际问题在于：虽不能确切知道需要做什么以及何时去做，然而却知道一旦需要行动时，就得迅速行动起来。联总在许多方面有如一支军队，但是一支军队拥有整装待命训练有素的人力后备。”而总署在建立人力储备问题上却犹豫不决。因为这样会造成浪费；此外，人员，闲置过久将会懒散松劲。在这期间，设在伦敦的欧洲地区署一直在为难民救济署招聘人员。考虑到这样做会造成浪费，因此招聘工作停止了。
总署早期阶段的招聘工作提供了“秩序，反秩序，无秩序”的一个典型的例子。结果除了引起管理混乱和人事部受到重大压力之外，还对工作人员产生了不愉快的影响，使他们有一切理由怀疑总署的办事效率，并且引起了很大的不满以至随后的忿忿不平。所谓“为欧洲派遣团人员储备”招聘的人员，无专职岗位，一再重新安排和调动，他们深信总署不知道要干什么，在一个短时期内，情况确实如此！1945年春天以后，招聘工作便能按部就班地进行了。
“官方历史”写道：“人们当初曾对联总表示好感，它是当之无愧的，但是无庸置疑的是，由于开头雇用了少数不称职的人员，这种好感就此消失了。”该书以强烈的不赞成的态度指责了联总的巴尔干派遣团，这是总署在海外的第一次也是最不愉快的冒险。人们是“根据总署代表的态度和行为来评价总署的。“遗憾得很，这些不称职的人竟然被雇用了。更遗憾的是，竟把他们派到了国外，让他们出头露面。”
一切事业无论是私营的或是公营的，无论是商业性的或是政府的，其成败取决于它的指导人、它的人事管理、它的技术效能以及（在许多情况下）它的广告宣传活动。对于象国际联盟、联合国组织和联总这类国际性事业来说，也同样如此。一项事业在其初创阶段，常常会出现混乱，但其领导人如能有力地掌舵，随着岁月的增长，经验的积累，不断的试验，不断的总结教训，这项事业是能顺应环境的。联总的情况也是如此。它到了快解散的时候，已经成为一项管理得法、人员称职的事业了。但是外界的批评者却往往记住这个组织成长过程中的痛苦时期，而不是它取得成就的年代。
联总的朋友与批评者都对联总有着很大的期望。它是拯救千百万贫困人民的一种临时性的、应付紧急需要的手段。它也是使遭受战祸国家衰竭的经济重新获得活力的一种工具。所有这一切希望、责任以及平凡而艰苦的工作都落在联总人员身上，即落在总署人员身上。他们有错误与缺点，有成就与业绩，“因此根据他们的业绩，你们是会认识他们的”。
（二）华盛顿总署
联总总署设在华盛顿。“它之所以注定要设在华盛顿，是由于联合委员会和联合参谋长委员会都设在此地，是由于要采办的大部分供应物资必须通过美国的国家供应机构才能获得。”
总署的领导是署长，他由一位高级副署长协助。先后担任署长的有赫伯特·H·莱曼州长（美国人），1943…1946年；菲奥雷洛·H·拉瓜迪亚（美国人），1946年；洛厄尔·W·鲁克斯少将（美国人），1947…1948年。高级副署长是阿瑟·索尔特爵士（英国人），1944年；R·G·A·杰克逊海军中校（澳大利亚人），1944…1947年。
总署各部门及其主要职位的安排本来是从下述一些活动中形成的：同政府代表们进行了会谈；由海外善后救济执行局的前工作人员（特别是卢瑟·古利克及休·杰克逊）、高级副署长阿瑟·索尔特爵士以及弗雷德里克·李滋…罗斯爵士等人一起起草了一系列计划；为适应主要职位的可能候选人的特殊资格或者适应他们在接受任命时所要求的条件而进行了调整。索尔特于1944年3月9日提出了“关于联总机构的意见”草案，它根据这些初步讨论与安排的结果，规定了总署的主要部门及其权限。这个草案就成了制定联总初期体制的非正式根据。
署长之下有几位副署长负责下述行政部门的工作：物资供应局、财务和行政局、地区局、秘书处、地区联络署。还有三位理事与副署长同级，他们负责卫生、福利和难民等职能部门的工作。
总署体制的缺点，特别是职责含糊这一缺点，很快就暴露了出来。物资供应局享有最大部分的权力；财务和行政局成了许多互不关联部门的松散的集合体；地区局微弱无力，职权不明；职能部门缺乏必要的上级监督。
这个失去平衡而又调节失灵的机构还得推动下述一些组织的工作，如欧洲地区署，联总中国署，二十九个服务处和派遣团，派往受援国的十六个派遣团，以及在德国、奥地利、意大利和中东的难民救济署。
（三）欧洲地区署
设在伦敦的欧洲地区署，根据署长的授权，得管理与监督联总设在欧洲和中东的办事处、派遣团、难民救济署及其管辖地区内的人员招聘和救济物资的采购等，但无控制权。欧洲地区署必然要发展成为一个对华盛顿的母体机构有高度独立性的组织。欧洲地区署谋求独立的斗争耽误了不少工作，引起了相当多的摩擦；但是终于赢得了胜利，通过在伦敦设立署长办事处，它的半独立性获得了承认。在改组期间，该处主任高级副署长R·G·A·杰克逊海军中校，作为总署署长的私人代表进驻伦敦。他于1945年10月返回华盛顿，而让中将汉弗莱·盖尔爵士（他曾担任盟国远征军最高司令部的行政官）留驻伦敦作为常任“署长私人代表”。
欧洲地区署主任拥有署长授予他的决定一切事务的权力。事实上，它是由前盟国战后物资供应联合委员会脱胎而来的。1943年11月之后，它在联总全会的指导下继续发挥行政部门的职能。它由一个三人小组领导，这三个人是负责行政的副署长（英国的F·李滋…罗斯爵士）、负责物资供应的副署长（苏联的尼古拉·I·费奥诺夫）和负责地区工作的副署长（美国的利思戈·奥斯本）。一个机构配备三个领导者，这不是理想的行政管理形式，不过这三人小组在一起工作得很不错，他们之间的意见分歧是极少的。这三个领导者名义上受莱曼州长指挥，但他们同心协力地处理华盛顿发来的非常原则的指示。“职能部门的负责人”（主持卫生、福利和难民处工作）由总署委派，他奉命直接向署长汇报工作，而不是向欧洲地区署的任何人报告工作，这样就使事情变得更加复杂了。这种局面导致利思戈·奥斯本回到了华盛顿，而他所负责的地区部也就消失了。到1944年底“欧洲地区署的组织，形式甚至使善意的人也感到不能放心了。……这个机构的最高管理权可以分散在五、六个人手中，他们每人都握有行政权。这就不可避免地引起职责重叠与责任不清。但是问题似乎不止这些，此外，还有好几个职责渠道通到两千多英里外的一个城市。在经过历史上最残酷的一次战争之后，对欧洲大陆上密度大而社会结构先进的人口进行善后救济，是不能由一个松散的分支机构来完成的，而这种分支机构即使对一个小的商业公司的业务也会带来灾难。”
确立有效的行政管理显然是非常必要的了。
1945年，对总署全会之下的体制进行了简化，“负责职能部门的理事”“至少在名义上”是置于它的管理之下了。
莱曼州长在其1945年5月3日的署长指令中规定，他要通过总署来执掌联总的全球政策和活动；特别规定受援国提出的物资初步申请书应提交华盛顿，因为在华盛顿可以根据当地物资供应与海运当局对现存商品与船舶运输能力所提的建议，可以根据各个派遣团的情报汇总，可以根据总署关于联总可能获得的物资的消息，而作出最妥善的最后决定。
此后，物资供应就成为联总的主要活动；查明物资供应情况的中心地点是华盛顿；联总只有一个领导（在华盛顿）而不是两个。欧洲地区署从未声称有最后决定物资供应的权力，但是全会欧洲委员会按其职权范围来说有权对物资需要提供根据，而欧洲地区署也就贯彻了全会欧洲委员会的要求，敦促对物资供应作出安排。
欧洲地区署就成了联总在欧洲和中东（包括埃塞俄比亚和中东的难民营在内）一切活动的管理中心。联总授权它负责上述地区内联总的各个派遣团、服务设施及各项活动的计划、组织和管理工作，决定所需行政费的总额（须经总署批准），以及随后将这笔费用在各派遣团之间进行摊派。派驻在上述地区内的各个派遣团团长，应向欧洲地区署汇报工作，欧洲地区署需审查各个派遣团关于人员需要的申请书，接受他们的定期汇报和专题报告，以及批准对派遣团的视察。
因此，到1945年年中，欧洲地区署和总署之间的关系得到了明确的规定，对欧洲地区署的任务也作了明确规定，对它的体制重新进行了改组，以适应任务的需要。这件事做得很及时，因为莱曼州长的指令是1945年5月3日发出的，而德国则于5月6日投降。这时联总已在中东、希腊、南斯拉夫和阿尔巴尼亚开展工作了。
（四）中国署
从某种意义上来说，欧洲地区署是先于联总而存在的，因为在其体制内保存了盟国战后物资供应局的残馀。联总的另一个区域性分支机构中国署却没有这样一个独立的前身。中国署是全会远东委员会的业务机构。
“总署……对于建立另一个地区署毫不热心。因为这个署几乎也是不可避免地要由三人小组来进行管理，而这种管理方式已使伦敦署苦恼不堪”。况且，由于日本的占领，最初也不可能在中国开展工作，尽管全会远东委员会的中国委员一直敦促要在未沦陷的重庆设一个办事处。
全会远东委员会于1944年10月12日召开的第六次会议，决定尽快地在悉尼召开委员会，决定一俟对日作战的发展情况允许时，就将该委员会的总部移至中国，并立即在悉尼和重庆建立地区署（分别为西南太平洋地区署和中国署）。
联总在中国的工作开展情况与欧洲不同，这是由于下述原因造成的：内战扩大，运输困难，通货问题和通货膨胀加剧，救济物资分配不公平，以及对共产党地区应否给予救济物资的问题和关于出售联总棉花所获资金的利用与管理问题。全会远东委员会归联总全会领导，中国署则归总署领导，但是由于问题特殊并受地理条件限制，联总在中国的代表拥有非常大的自由行动权。
（五）服务处与派遣团
中国署所以能“成为联总的一个地区署，只是由于它在上海的总部最终控制了散布在这个辽阔国家内的十五个地区办事处。中国署的组织与职责相当于联总派往受援国的一个标准的派遣团”。
西南太平洋地区署起了与澳大利亚和新西兰政府、盟军当局以及中国署进行联络的作用。它监督西南太平洋地区内救济物资的采购与人员的招聘。它还指导联总派往菲律宾的派遣团，直到1946年1月这一任务移交给华盛顿为止。
1944年5月1日在开罗成立的巴尔干派遣团“接近于一个地区署的地位”。它的设置是为了在希腊、南斯拉夫和阿尔巴尼亚能够容许接纳联总人员之前，为联总筹办派往这些国家的派遣团，1945年3月，中东署接替了巴尔干派遣团，从事难民遣返和就地采购救济物资的工作。
西欧和西北欧无权要求联总救济，因为这些国家拥有足够的外汇，能够获得它们所需要的物资。然而它们接纳了联总的联络小组，听取他们对卫生、福利和难民工作的意见。在卢森堡、法国、比利时、荷兰、挪威和丹麦的联络小组就属这种性质。在瑞典和瑞士也驻有联络员。意大利境内也有几个联络小组。
到了1946年年中，救济物资采办局已在阿根廷、巴西、智利、古巴（包括多米尼加共和国和海地）、墨西哥（包括萨尔瓦多、危地马拉、洪都拉斯）、乌拉圭（包括巴拉圭）以及委内瑞拉（包括哥伦比亚、哥斯达黎加、厄瓜多尔、巴拿马）等地开展工作。在新德里（为了在印度、缅甸和马来亚等地开展工作）和安卡拉也设立了救济物资采办局。在上海、巴黎、新德里、檀香山、马尼拉还设立了采办军事剩余物资的办事处（1945…1946年冬）；在卡塞塔也设立了这种机构——这一机构后来迁往罗马办公。
（六）同“受援国”的关系
联总的“前线”是受援国，在受援国所进行的工作是检验这一巨大事业成败的标准。派遣团的后盾是总署、地区署以及各地的物资采办机构。
所有这些办事处的联总职员努力从世界各地获得救济物资，物色合适的人员，他们有时太着重于物方，而忘记了这一切活动都是援助那些无力付款的国家，援助德国及中东的难民。多亏总署和欧洲地区署的高级人员，他们总是竭力提醒全体职员注意，受援国和难民营里的人们目前的生存和未来的希望，取决于来自环球各地（秘鲁、冰岛、美国、南非）的救济物资和专家服务，而这些物资与服务的获得，又取决于总署一个秘书的勤奋，欧洲地区署一个卫生顾问的才智，或者布宜诺斯艾利斯一个物资采办人员坚持不懈的努力。他们还充分地认识到，最大的责任落在派往受援国和难民营的派遣团身上。一旦由联总其他部门提供的物资与指示不能下达时，派遣团的人员必须处理由此而引起的失望与混乱局面；而当救济物资与指示已经下达时，派遣团人员就得努力促进不灵活的政府机构行动起来，并说明各项政策，以保证最广泛最周密地利用联总所提供的援助。派往各国的派遣团是联总组织的核心。……每个派遣团的领导都根据下列一些总的指导原则办事：联总的决议，全会和中央委员会的决定；署长或署长的个人代表所下达的专门指示，这类指示带有普遍意义，但其中也有一部分适用于驻在国的特殊情况；总部的一般政策指导，如果是驻欧洲的派遣团，还得接受欧洲地区署的指导；以及联总与驻在国政府之间所签订的协定条款。
联总并不是对所有已解放的国家都提供援助。根据“联合国善后救济总署协定”的条款，前敌国当然被排斥在救济之外，虽然意大利和奥地利后来也获得援助（匈牙利和芬兰获得的援助要少得多）。向联总申请援助的国家必须证明它们缺乏足够的外汇。这一条件就把西欧所有国家排除在外，虽然除了瑞士与瑞典（它们在战争中发了财而不是蒙受灾难）外，所有西欧国家最后都被迫向国外乞求贷款，成为马歇尔援助计划的申请者，因而美国、英国和加拿大不得不在联总之外又提供巨额救济资金。
联总的活动主要涉及中欧和东欧国家。
受援国是芬兰、波兰、白俄罗斯、乌克兰、捷克斯洛伐克、奥地利、匈牙利、南斯拉夫、意大利、圣马力诺、阿尔巴尼亚、希腊、多德卡尼斯群岛、埃塞俄比亚、中国、朝鲜和菲律宾群岛。这些国家都驻有联总派遣团。
奥地利、中国、捷克斯洛伐克、希腊、意大利、波兰和南斯拉夫七个受援国，在一些地区中心设置了地区办事处。这些办事处的少数职员主要是受命对联总救济物资的分配情况进行监督和上报情况。他们就运输困难、仓库拥塞、救济物资在地区和各类受援者之间分配不均等问题向地方政府官员提出意见，有时候当所有的方法都失灵时，他们就亲自抓这些事。他们各处巡游，在其所工作的地区内进行现场检查，附带地还对联总的工作进行解释，敦促地方当局注意一些急需救济的情况。他们定期向派遣团团长报告工作，不仅要详细报告所在地区内有关联总救济物资的情况，还要报告该地区的经济状况以及物价管制与配给制度的实施程度。这些报告不仅为派遣团团长向总署或欧洲地区署呈交的月报提供了材料，而且当发生的情况证明不能在地方一级解决而要请示中央时，也提供了根据。……不管采用何种体制形式，每个派遣团的工作效能主要是取决于工作人员之间的同心协力、善于适应和坚韧不拔。尽管派遣团的某些部门经常人手不足，又是在联总指挥鞭长莫及的陌生国家，处于比较孤立的环境中进行工作，并且要受到全球物资供应变化多端的影响，但它们却成功地完成了任务，这主要是由于它们异乎寻常地发挥了主动性并进行了艰苦的工作。
联总所有的救济物资首先要由总署按国别加以估计（即所谓“规划”）。然后总署将其需要的物资数额送交有关的局（配给和批准物资的有关当局），因为除联总之外还有其他一些申请者，而所需物资大多是供应不足的。总署在获准可以取得可能少于它所申请的数额之后，还得通过官方或商业渠道进行采购。它还必须获得船舶吨位，而这可不是一件容易办到的事。其后这些物资就转送给有关国家的联总当局，由它移交给该国政府，在联总代表的全面监督之下加以处理，而拿到物资的消费者则需要付款。联总代表应该注意在分配这些物资时不能有政治上、种族上或宗教上的偏见。
第四节 物资供应的管理工作
（一）关于估计和满足进口物资需要的政策
“联总救济物资供应工作的开展和完成经历了两个阶段。第一阶段始于1943年11月，一直持续到1945年8月。……关于联总最后究竟会拥有多少救济物资与船舶吨位，这是不能肯定的……因为这时正处在不断变化的战争状况之下。”然而，已经做了许多准备工作：
已决定了欧洲所需救济物资的依据，而采购救济和善后物资的政策也同提供物资的政府一道规定了下来。
第二阶段始于1945年8月，一直持续到1948年9月底。随着战争的结束……要由联总进行援助的那些国家的物资需要已确定下来，联总所掌握的物资又在各国之间根据审慎制定出来的总的活动规划进行了分配。
到了这一阶段末尾，尽管物资供应与财力上都存在困难，“联总在十个国家负担的全面供应任务和在七个国家执行的规模较小的供应规划，已经履行了业务规划中交货指标的百分之九十以上”。
对于已解放的国家战后需要进口物资所作的许多估计书，最全面的一份已收在盟国间战后物资供应委员会的报告中（通常称为李滋…罗斯�
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